De Examencommissie is verantwoordelijk voor de uitvoering van een complex aan rechtsregels uit de Wet op het Hoger Onderwijs en het Wetenschappe­lijk onderzoek (WHW) en de daarop gebaseerde On­derwijs en Examenregeling (OER) van de onderwijs­instelling waaraan zij verbonden is. In deze bijdrage wordt aan de hand van enkele voorbeelden uiteen­gezet wat ‘beleidsregels’ vanuit juridisch perspectief zijn, hoe een beleidsopdracht in de wet is te herken­nen en waarom beleidsregels bijdragen aan transpa­rantie en rechtszekerheid.

De bronnen van het recht

De Wet op het Hoger Onderwijs en het Weten­schappelijk onderzoek (WHW) is een bestuursrech­telijke wet in een bestuursrechtelijke omgeving. De ‘basiswet’ in het bestuursrecht is de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Men zou kunnen zeggen dat de Awb het bestuursrecht in algemene zin regelt, de WHW het onderwijsrecht in het bijzonder en de onderwijsinstelling vervolgens zelf op basis van de WHW de Onderwijs en Examenregeling (OER) vaststelt. Om vast te kunnen stellen welke de rechten en plichten van een Examencommissie of van een student zijn, is het raadplegen van WHW en OER in bepaalde gevallen onvoldoende. Niet zelden is het noodzakelijk om de ‘onder de WHW liggende Awb’ te raadplegen teneinde voldoende te kunnen vaststel­len welke de juridische grenzen zijn waarbinnen de Examencommissie acteert. Sinds de op 1 september 2010 in werking getreden Wet versterking besturing is de rol van de Examencommissie als toezichthou­der binnen het hoger onderwijs significant sterker geworden.

Wat zijn beleidsregels?

Een beleidsregel is volgens art. 1:3 lid 4 van de Awb ‘een bij besluit vastgestelde algemene regel (…) om­trent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid (…)’. Een beleidsregel onderscheidt zich hiermee van een wet in die zin dat de werking van een beleidsregel beperkt blijft tot het hanteren van een bevoegdheid waarover een orgaan, zoals de Examencommissie, (op basis van de WHW of de OER) reeds beschikt. Een beleidsregel instrueert de inhoud of de weg waarlangs een afweging (bij de uitoefening van een bevoegdheid) tot stand komt. Hier volgt een voorbeeld uit het reguliere bestuurs­recht. Verderop in dit artikel volgt een voorbeeld dat betrekking heeft op de werkzaamheden van een Examencommissie.

Voorbeeld

Stel dat Burgemeester en Wethouders (B&W ) op grond van de APV (Algemeen plaatselijke verorde­ning, zeg maar de ‘wet’ van de gemeente vastgesteld door de Gemeenteraad) de bevoegdheid hebben om aan culturele instellingen die van belang zijn voor een culturele infrastructuur van de gemeente een subsidie te verlenen. Het is dan in het kader van rechtszekerheid en transparantie van belang dat B&W beleidsregels opstellen met betrekking tot de uitoefening van die bevoegdheid. Die regels kunnen onder andere bepalen wanneer een culturele instel­ling van belang is voor de culturele infrastructuur van de gemeente en dus aanspraak kan maken op subsidie en op welke wijze de hoogte van de subsidie zal worden bepaald.
www.e-xamens.nl EXAMENS -mei 2014 -NR 2 11

De rol van de Examencommissie als toezichthouder binnen het hoger onderwijs is sterker geworden

Een ‘kan-bepaling’

Een rechtsregel geeft soms ook impliciet ‘opdracht’ tot het ontwikkelen van beleid met betrekking tot een expliciet gegeven bevoegdheid. Dat is bijvoor­beeld het geval als de wetgever (of een door de wet aangewezen regelgever) een bevoegdheid als een ‘kan-bepaling’ formuleert. In aansluiting bij het vorige voorbeeld zou de wetgever, in dit geval de Gemeen­teraad, dan een wettekst als volgt formuleren: ‘B&W “kan” subsidie verlenen aan (…)’. Een ‘kan-bepaling’ houdt dus zelfs een beleidsopdracht in.

Discretionaire bevoegdheden

De gedachte van de wetgever achter dit systeem is dat organen zoals B&W in het voorbeeld, maar ook de Examencommissie van een hogeschool ‘discretionaire’ bevoegdheden (zie kader) heeft en dat het orgaan op een zodanige wijze van haar bevoegdheden gebruik dient te maken dat zulks transparant is en de burger (student) weet waar hij aan toe is. Een gegeven discretionaire bevoegdheid kan immers maar al te gemakkelijk tot willekeur leiden.

Gebruikmaken van discretionaire bevoegdheid
Een discretionaire bevoegdheid houdt beleids­vrijheid in. Het orgaan kan dan zelf bepalen òf en zo ja, hoe van de bevoegdheid gebruik te maken. Beleidsvrijheid houdt dus primair de vrijheid tot negatief beslissen in. De waardering en weging van een besluit komen alleen aan het orgaan toe dat de (discretionaire) bevoegdheid heeft. De rechter (en dus ook een College van beroep voor de examens) kan in beroep niet overgaan tot volledige herwaardering. Zolang het orgaan dat het primaire besluit neemt (de Examencommis­sie) binnen de grenzen van het recht blijft dient de rechter terughoudend te toetsen. In juridisch jargon heet dat ‘marginaal toetsen’.

Examencommissie en beleid

De Examencommissie in het hoger onderwijs heeft vele taken en bevoegdheden. Hierna volgt een voor­beeld van een beleidsregel door een Examencom­missie vastgesteld. Op grond van art. 7.12b lid 1 sub d WHW heeft de Examencommissie de bevoegdheid vrijstelling te verlenen voor het afleggen van één of meer tentamens. Het is om twee redenen evident dat de Examencommissie met betrekking tot deze bevoegdheid beleid ontwikkelt. Ten eerste om de hiervoor reeds genoemde redenen transparantie en rechtszekerheid en ten tweede omdat de Examen­commissie zorgvuldig met deze bevoegdheid om dient te gaan in die zin dat, om diploma-inflatie tegen te gaan, terughoudend met deze bevoegdheid dient te worden omgegaan. Een beleidsregel inzake vrijstel­lingen zou als volgt kunnen luiden:

Beleidsbesluit van de Examencommissie

Vastgesteld door de Centrale Examencommissie op 1 september 2013

Op grond van art. 7.12b lid 1 sub d WHW heeft de Examencommissie de bevoegdheid vrijstelling te verlenen voor het afleggen van één of meer tenta­mens. Daarbij dienden de volgende regels in acht te worden genomen:

1. Vrijstellingen worden alleen verleend op grond van een met redenen omkleed schriftelijk ver­zoek van de student aan de Examencommissie.
2. In het verzoek wordt nauwkeurig omschreven voor welke module/onderwijseenheid, inclusief curriculumomschrijving en vakcode, vrijstelling wordt gevraagd.
3. In het verzoek wordt aangegeven op welke wijze en wanneer de bij het in het vorige lid beschre­ven vak behorende competenties zijn behaald en op welke wijze deze worden bewezen.
4. Het verzoek gaat vergezeld van kopieën van de in het vorige lid bedoelde bewijsstukken.

De leden 1 en 2 geven procedurevoorschriften. Die zijn in dit geval van belang om te voorkomen dat de Examencommissie onvolledige of onduidelijke verzoeken krijgt aangereikt. Lid 1 geeft echter ook aan dat alleen een student (zelf ) een vrijstelling kan aanvragen. De leden 3 en 4 geven een combinatie van procedurevoorschriften en een beoordelings­kader. De bij het vak waarvoor vrijstelling wordt aangevraagd behorende (en te behalen) competen­ties dienen schriftelijk te worden bewezen. Dat laatste

Beleidsregels voorkomen willekeur en bevorderen rechtszekerheid en transparantie

impliceert ook dat in beginsel alleen diploma’s, certifi­caten e.d. van geaccrediteerde onderwijsinstellingen als bewijs zullen worden geaccepteerd.

Nadere wettelijke vereisten en rechts­gevolgen van beleid

Een beleidsregel, ook wel beleidsbesluit genaamd, heeft pas de status van beleid als de regel schrif­telijk is vastgelegd (art. 1:3 lid 1 Awb). Bovendien dienen beleidsregels te worden gepubliceerd. Het spreekt voor zich dat de burger (student) er recht op heeft om te weten wat zijn rechten en plichten zijn. Daarom publiceert de wetgever zijn wetten in de Staatscourant en het bestuur van een hogeschool de OER. Om dezelfde reden moet de Examencom­missie haar beleid publiceren. De Examencommissie mag zelf bepalen op welke wijze ze dat doet, meestal gebeurt dit via een intranetplatform. Het gevolg van publicatie is dat de student in begin­sel rechten kan ontlenen aan de beleidsregel. De student kan zich daar in rechte, bijvoorbeeld in een bezwaarprocedure bij de Examencommissie of een beroepsprocedure bij het College van beroep voor de examens of het College van beroep voor het hoger onderwijs, op beroepen. Het spreekt voor zich dat de Examencommissie zich aan de wet en de OER dient te houden. Op dezelfde wijze is een orgaan als de Examencommissie, dat beleid vaststelt met betrekking tot een haar toeko­mende bevoegdheid, in beginsel aan haar eigen regels gebonden. De werking van beleidsregels is echter zwakker dan die van de wet. Een orgaan kan, mits voldoende gemotiveerd, afwijken van haar eigen beleid. Dat laatste is het gevolg van het feit dat de bevoegdheid van het orgaan discretionair is. Overigens is een orgaan en dus ook de Examencom­missie onder omstandigheden bevoegd om contra legem (tegen de wet in) te gaan. Van zulke ‘omstan­digheden’ is bijvoorbeeld sprake als strikte toepassing van de regels een uitwerking heeft die haaks op de bedoeling van de wetgever staat. Het is evident dat een orgaan dat contra legem gaat zulks zeer zorgvul­dig dient te onderbouwen. De ‘bedoeling’ van de wet­gever is te achterhalen in de zogenaamde Memorie van toelichting (MvT ). Dat is een beschrijving van het ‘hoe en waarom’ van een wet van de minister aan de Tweede Kamer als bijlage bij het wetsvoorstel. De MvT wordt gepubliceerd en is goed vindbaar op internet, maar handiger zijn de zogenaamde geannoteerde wettenbundels, waarin toelichtingen en vaak ook overzichten van de belangrijkste rechterlijke uitspra­ken (jurisprudentie) worden gegeven. Een voorbeeld van een geannoteerde WHW is de Lexplicatie WHW van mr. W.C.P. Beijk (uitgave: Kluwer).

Conclusie

Beleidsregels voorkomen willekeur en bevorderen de rechtszekerheid en de transparantie. Ze maken het werk van de Examencommissie ook eenvoudi­ger doordat aan elk besluit inzake de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid geen volledige overweging vooraf hoeft te gaan. Een verzoek van een student tot het uitoefenen van een discretionaire bevoegdheid hoeft, in het geval er met betrekking tot die bevoegdheid beleid is vastgesteld, in begin­sel slechts te worden getoetst aan dat beleid. Omdat beleid slechts zwakke werking heeft kan de Examen­commissie zonodig gemotiveerd van haar beleid afwijken.

Door: Mr. dr. A.H. Lamers is voorzitter van de Centrale Examencommissie van de ArtEZ Hogeschool voor de kunsten. www.e-xamens.nl EXAMENS -mei 2014 -NR 2 13

---

 

Cursus Nieuwe taken van de examencommisie volgens de WHW

Men moet blindelings kunnen vertrouwen op de waarde van diploma´s. Dat is uw taak als lid van de examencommissie in het hoger onderwijs. Het vertrouwen in diploma’s heeft echter deuken opgelopen de laatste jaren. De Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschap (WHW) vraagt daarom meer dan ooit deskundige leden van de examencommissie. U moet in staat zijn de kwaliteit van de toetsing en het eindniveau te borgen door hiervoor een kwaliteitssysteem in te richten. Nu wet- en regelgeving steeds verder wordt aangescherpt, is het belangrijk om op de hoogte te zijn van de precieze details. Lees meer over de cursus

 

 

 

 

 

Meer informatie?

Bent u op zoek naar meer inhoudelijke artikelen? Ga naar ProfessioneelBegeleiden.nl.